gobierno en junio de 1988, pero esto no le impidió seguir colaborando estrechamente con él. En septiembre de 1989,
Latinoamérica celebrado en San Juan de Puerto Rico, Vilas presentó la ponencia que ahora reproducimos. Obviamente, en lo que se refiere a las perspectivas, Vilas parte de la base sintético que hemos encontrado sobre la crisis económica electoral del FSLN. Los términos económicos utilizados por el
NOTAS:
(1) Se la secariaide antienen Mi.
uesto el índice de precios creció algo má le 36.000% durante 1988: Barricada, 3 de ju lio de 1989.
Nicaragua
CRISIS, AJUSTE Y
PERSPECTIVAS
ECONOMICAS
Carlos M. Vilas, era hasta el 25 de febrero uno de los principales asesores economicos del gobierno sandinista.
Criticó muy duramente la politica de ajuste decidida por el durante un Encuentro internacional sobre problemas de de la victoria electoral sandinista. Esto no impide que su texto constituya, en nuestra opinión, el mejor analisis nicaragüense, que tan gran peso ha tenido en la derrota autor no son los habituales aquí, pero dado que son comprensibles hemos decidido mantenerlos.
de la política económica contemporánea es cómo transitar de un período de polí
Una experiencia desoladora
La experiencia latinoamericana de la última década es descorazonadora. Ya
Carlos M. Vilas sías que al de las realidades. En realidad, o bien se optó por mantener bajos niveles de actividad como condición para preservar la estabilidad de precios y el cierre de la brecha fiscal, o bien la reactivación de la producción y de los niveles de empleo reavivaron las presiones inflacionarias.
Nicaragua apeló, a partir de 1988, a un enfoque relativamente ortodoxo de lucha antiinflacionaria que, finalizado el primer semestre de 1989, dió ciertos resultados en términos de una reducción de los desequilibrios financieros y de una desaceleración de las tasas mensuales de inflación, y ha generado también los efectos usuales: reducción del nivel de actividad, aumento del desempleo, caída de los ingresos reales de los trabajadores, deterioro de los servicios básicos. El impacto ha sido tanto más fuerte cuanto que las medidas antiinflacionarias se adoptaron en un ambiente
económico que ya presentaba varios años de caída del producto por habitante, de deterioro agudo del salario real, y de incremento de las tasas de desem-
Las dificultades prácticas de pasar de un enfoque de ajuste a una reactivación se experimentaron de manera dramática durante el segundo trimestre de 1989, en su compleja articulación de factores económicos y políticos. Ante la hipótesis de que el impacto recesivo del programa de ajuste podía llegar a afectar negativamente el inicio del ciclo agrícola, el gobierno decidió flexibilizar el enfoque condonando parcialmente la deuda agraria -que se había multiplicado en el curso de pocos meses a causa de la política de indexación del programa de ajuste-, estabilizando la tasa de interes bancaria durante el ciclo, entregando a los productores de exportables el diferencial generado por las variaciones del tipo de cambio, y fijando precios de estímulo. A juicio del gobierno, la provisión de fondos líquidos a los productores privados se tradujo, más que en un incremento de la inversión productiva, en una carrera sobre el dólar por encima de las disponibilidades del sistema financiero, y en una reactivación de las presiones inflacionarias y del mercado negro de divisas. Al mismo tiempo, el carácter parcial, desde la perspectiva de los grandes productores privados, de las medidas de estímulo, vulneró sus expectativas y los condujo a la promoción de presiones sobre el gobierno para forzar a una mayor liberalización de las políti1988 un año particularmente difícil El gobierno sandinista interpretó estas presiones como de contenido desestabilizador, y ordenó la confiscación de las propiedades de los dirigentes de la empresa privada que las habían promovido, entrando en crisis los canales de diálogo y concertación que hasta ese momento habían tratado de reestrablecerse con los productores capitalistas. En adición, la autoridad económica debió recurrir a una nueva maxidevaluación de más de 100%, que junto con otros factores elevó la tasa inflacionaria del mes de junio a más del 60%.
En este trabajo vamos a discutir, dentro de las obvias limitaciones de espacio y tiempo, las alternativas que parecen abiertas en los momentos actuales para la definición de políticas de reactivación, a partir de las condiciones económicas y políticas vigentes. Se parte para ello, en primer lugar, de un análisis somero de la economía nicaragüense en 1988, en el entendimiento que el mismo constituye un antecedente necesario para la discusión del tema central.
El año 1988 fue particularmente difícil para la economía de Nicaragua. El PIB disminuyó un 9% y el PIB por habitante se redujo 12,1%, registrando las caídas más pronunciadas de la década, y ubicándose en 532 dólares. El deterioro de la actividad económica se sintió sobre todo en la agricultura, cuyas dificultades se agravaron por las condiciones climáticas desfavorables y, a fines del año, por el impacto del huracán Joan; en la industria, a causa de la brusca caída de la demanda interna provocada por el programa de ajuste y por la escasez de insumos y equipos importados; y en la construccion, por la fuerte retracción de
Las exportaciones cayeron 15,5% en valor y casi 25% en quantum, mientras las importaciones crecieron 9,1% y casi 7% respectivamente; el poder de compra de las exportaciones cayó 32,4%, acumulando una pérdida de más de 51% a lo largo del decenio. La balanza comercial arrojó un saldo negativo de
680 millones de dólares (con un déficit acumulado de más de 1.900 millones en el último trienio), y la balanza de cuenta corriente un saldo negativo de 1.060 millones de dólares. La deuda externa total desembolsada sumó 6.700 millones de dólares, equivalente a más de 2 mil dólares por habitante.
El movimiento de los precios se aceleró hasta llegar a una situación de hiperinflación. Los precios al consumidor, que habían aumentado 747,3% en 1986 y 1.347% en 1987 (variaciones diciembre/diciembre) crecieron 20.765% en 1988(1). El salario real, con base 1980 = 100, se redujo a un índice 11 en 1987 y a sólo 5 en diciembre 1988, cayendo a 1 en enero 1989. El impacto se ha sentido sobre todo entre los asalariados del sector presupuestado (gobierno central), donde aún se mantienen criterios relativamente rígidos de regulación salarial. En el resto de la economía la eliminación del SNOTS (Sistema Nacional de Organización del Trabajo y los Salarios) que fijaba categorías rígidas de remuneración, ha dado paso a un régimen de negociación salarial que ha permitido ligar de manera mas dinamica los salarios a la evolución de la productividad y las condiciones de rentabilidad de las firmas. El índice global de subutilización de la fuerza de trabajo (desempleo abierto más subempleo) se estimó en Los factores de la crisis Diversos factores contribuyeron a generar esta situación crítica: 1. La acumulación de los daños de guerra directos e indirectos, estimados por el gobierno de Nicaragua en 12.000 millones de dólares, incluyendo el desplazamiento de más de 354 mil personas en áreas rurales, el abandono de 290 mil ha. de tierras fértiles (entre ellas
(2). Cifras de la Secretaría de Planificación y
Presupuesto (SPP).
(3). Vid. un análisis de estos aspectos en
Carlos M. Vilas, Transición desde el subdesarrollo. Caracas: Ediciones Nueva Sociedad,
1989, capítulo 3.
(4). Durante 1988 el consumo de leche se redujo en casi 50%, y el consumo de azúcar, que durante 1988 fue de un promedio mensual de 200 mil quintales, se redujo en enero
1989 a 124.000 quintales.
como tuberculosis y malaria se han extendido de manera notoria: Barricada, 15 y 21 de febrero 1989. Según estimaciones de funcionarios del Ministerio de Educación la tasa de analfabetismo en la región III (Managua) era de 30% de la población adulta a fines de 1988. Al mismo tiempo los becarios que regresan del exterior después de cinco y seis años de estudios universitarios, no encuentran empleo a causa de la contracción del aparato productivo y del sector servicios (cf. Barricada 20 y 21 febrero 1989). La incidencia de la diarrea infantil se ha incrementado respecto de los niveles de 1988 en más del (5). CF. por ejemplo las entrevistas del diario Barricada al Ministro de Finanzas (6 de febrero de 1989) y al Comandante de la Revolución y Ministro de Cooperación Externa, Henry Ruiz (24 y 25 de febrero de 1989). Asimismo el editorial de Barricada (órgano oficial del FSLN): "No es justo, pero es imprescindible" (3 de febrero de 1989, pág. 3). Cf. un análisis sistemático del impacto de estos programas en Manuel Pastor Jr., The International Monetary Fund and Latin America. Boulder, Co.: Westview Press, 1987. (6). Ver loc.cit. en la nota 3; también C.M. Vi-
"International Constraints on Progressive Change in Peripheral Societies: The Case of Nicaragua", en Arthur McEwan & William labo (eds.), Instability and Change in the International Economy. New York: Monthlv Review Press, 1989, pp. 316-330. (7). La hipótesis de una reactivación en el marco de un esquema tipo Nuevo Orden Económico Internacional resulta extemporánea a esta altura del desenvolvimiento de la problemática económica nicaragüense. Véase sobre esto Carlos M. Vilas, "Troubles Everywhere: An Economic Perspective on the Sandinista Revolution", en Rosa Spalding (ed.), The Political Economy of Revolutionary Nicaragua. Boston: Allen & Unwin, 1987, pp. 233-246, y loc.cit. en la nota 3. En lo que toca a la vinculación con las economías socialistas (CAME), Nicaragua parece haber alcanzado ya los niveles máximos tolerados por las posibilidades efectivas de complementación y por los factores políticos intervinientes por ambas partes.
31% de la superficie cafetalera) y la pérdida de 289 mil cabezas de ganado. E conflicto ocasionó casi 29.000 muertos y unos 25.000 heridos, mutilados y discapacitados, y torzo a que más de 15% de la PEA fuera afectado directa o indirectamente a actividades no productivas ligadas a la defensa.(2)
2. Se mantuvieron activos los factores que afectan negativamente a las exportaciones. Cabe mencionar entre los principales el comportamiento aleatorio y tendencialmente en baja de los precios internacionales para los rubros principales, la prolongación del embargo decretado por el gobierno de Estados Unidos, y la crisis del mercado centroamericano; a superticie dedicada a algodón fue la más reducida de las últimas dos déca-
3. Las distorsiones económicas que se acumularon desde los inicios de la gestión revolucionaria: entre ellas un marcado y creciente rezago del tipo de fuerte endeudamiento externo, crecimiento acelerado del déficit fiscal, sobremonetización de la economía. (3)
4. En octubre el huracàn Joan provocó daños directos por alrededor de 700 millones de dólares, sin contar las profundas distorsiones en el sistema ecológico de la región atlántica, con efectos
En un marco de acumulación de tensiones económicas y financieras el gobierno de Nicaragua encaró en febrero de 1988 una reforma monetaria inspirada en las que en años anteriores se ejecutaron en algunos países de América del Sur. Un nuevo córdoba reemplazó al anterior en una relación inicial de 1/ 1.000 y se permitió una conversión máxima de hasta un millón de córdobas viejos en efectivo en poder del público (incluídas las empresas), estableciéndose la congelación del excedente mediante depósitos forzosos. Esta medida golpeó severamente a los sectores especulativos que habian alcanzado amplio desarrollo, y redujo la masa de circulante en alrededor de 20%.
A partir de junio comenzó a aplicarse un programa riguroso de ajuste: fuertes devaluaciones dirigidas a unificar el tipo de cambio oficial con el del mercado paralelo, restricciones crediticias, indexación del tipo de interés y de los principa les precios de la economía a la evolución del tipo de cambio, recortes en el empleo público y en las inversiones. El tipo de cambio oficial pasó de 10 córdobas por 1 dólar (febrero 1988) a 80/1 (junio), 180/1 (agosto), 320/1 (octubre), 920/1 (noviembre), 2.300/1 (enero 1989), 4.200 (febrero), 5.600/1 (marzo), 6.700/1 (abril), 7.250/1 (mayo), 20.000/1 (junio 1989). Un sistema de indexaciones transfiere automáticamente el alza del tipo de cambio a los precios de los combustibles, energía y transportes y a la tasa de interés bancario, y por estas vías al conjunto de la economía, generando fuertes incrementos en todos los costos, con excepción de los salarios. Solamente durante el último trimestre de 1988 el precio de la energía eléctrica se incrementó en casi 10 veces. Efectos a todos los niveles Se llevaron a cabo fuertes recortes presupuestarios en el gobierno central y empresas descentralizadas, y en el pro-
grama de inversiones públicas, con el fin de reducir al máximo las emisiones inorgánicas. La inversión pública cayó más de 66% entre 1987 y 1989 en valores reales. A partir de junio de 1988 se eliminaron prácticamente todos los subsidios, con un impacto fuerte en los precios y los costos; por ejemplo, el precio del transporte de pasajeros en la ciudad de Managua aumentó 3.000% durante el primer cuatrimestre de 1989. Se estima que el empleo público se ha reducido en unas 35.000 personas, una cantidad similar a la que anualmente se suma, por efectos del crecimiento demográfico, a la demanda de empleo.
El impacto de las devaluaciones en el sistema de precios, las restricciones crediticias y la fijación de tasas reales de interés positivas vinculadas a la evolución del tipo de cambio con el fin de sanear las cuentas del sistema financiero, generaron iliquidez, fuerte retracción en la inversión y el consumo privados, y reforzaron las tendencias recesivas que venían haciéndose sentir desde años anteriores (entre 1981 y 1988 el PIB por habitante cayó 27,4% acumulado). La reducción de los niveles de producción -casi 30% en la industria- y de consumo se combinó a fines de 1988 con una drástica aceleración de la inflación: 111,8% en noviembre y 126,6% en diciembre. Sin embargo la rígida contención de las variables monetarias, la iliquidez del mercado, la caída de las inversiones, y la desaceleración de la magnitud de las devaluaciones, permitieron reducir el ritmo de crecimiento inflacionario durante el primer cuatrimestre de 1989, llegándose en abril a una variación mensual del índice de precios de 12,6% y en julio a poco más de 8%, frente a casi 92% mensual en enero.
El manejo del tipo de cambio tuvo una responsabilidad importante en la reduc ción de los niveles de actividad y en el incremento de los costos. Se buscó por este medio reducir el déficit fiscal y eliminar distorsiones de los precios relativos. Al mismo tiempo la elevación del tipo de cambio unida al sistema de indexaciones, provocó el alza de los precios de las importaciones -sobre todo insumos- y de los costos internos vinculados directa o indirectamente a importaciones
-combustibles, energía, transportes-. La nivelación de los precios internos con los precios internacionales provocó una nivelación similar de los costos. El enfoque de inflación de demanda generó inflación de costos y reducción de los niveles de actividad. A su turno la inflación de costos neutralizó los efectos potenciales del alza del tipo de cambio para estimular exportaciones, desfasó nuevamente el tipo de cambio y llevó a más devaluaciones, con un etecto de retroalimentación en niveles sucesivamente menores de actividad, y de precios en aumento. La adopción de tasas de interés variables mensualmente de acuerdo al tipo de cambio encareció el acceso al crédito y generó inseguridad en los productores agropecuarios y un endeudamiento muy grande.
El déficit fiscal, que había alcanzado a 23% en 1986, y 17% en 1987, se redujo a casi 10% en 1988 y continuaba la tendencia descendente durante el primer semestre de 1989. Las consecuencias sociales El impacto de estas medidas en las condiciones de vida de la población es muy fuerte: reducción de la cobertura y deterioro de la calidad de los servicios sociales, fuerte caída del salario real, crecimiento en los niveles de pobreza, degradación de las condiciones sanitarias de la población, entre otras. Los avances logrados en materia de politica social entre 1980 y 1983 han sido erosionados seriamente por la guerra y la contracción del gasto público(4). A su turno el efecto de este deterioro sobre los niveles crecientemente comprimidos de la demanda impactó adicionalmente sobre los niveles de producción en retroceso: acumulación de inventarios por caída de ventas, elevados niveles de capacidad ociosa, y otras. A su turno, la reducción en los niveles de actividad comprimió los ingresos tributarios del Estado.
El enfoque prevaleciente hasta hace poco tiempo, de una fuerte centralización estatal de las decisiones referentes a la economía, ha sido parcialmente reemplazado por una estrategia de concertación entre el gobierno y los grandes productores privados. Hasta el momento este nuevo enfoque se ha desenvuelto en medio de una explicitación de tensiones y enfrentamientos, con resultados ambiguos
Programas de ajuste de este tipo son acompañados usualmente de la inyección de recursos líquidos convertibles provenientes de agencias multilaterales. Este no ha sido el caso de Nicaragua, y ello ha agravado el impacto recesivo de las medidas. El bloqueo impuesto por el gobierno de Estados Unidos sobre el acceso de Nicaragua a estas agencias obligó al gobierno sandinista a llevar a cabo el programa de ajuste sin un financiamiento que permita moderar algunos de sus efectos más negativos en el ámbito de la producción y las condiciones sociales. El gobierno de Nicaragua ha estimado las necesidades de financiamiento fresco en 250 millones de dólares, de los que hasta el momento solamente ha conseguido 50 millones en la reunión de donantes convocada en Estocolmo en mayo de 1989.
Es indudable él éxito alcanzado en corto tiempo por el programa de ajuste. Las variables económicas principales parecen haber vuelto a someterse al control de la autoridad económica, y la reducción de la inflación es evidente; los niveles anuales, estimados para 1989 en alrededor de 1.100-1.000% son todavía muy altos, pero contrastan favorablemente con el más de 30.000% de 1988. El impacto social de la política es muy fuerte, pero no es diterente del que programas de este tipo generan en los sectores asalariados y en general en los grupos de menores ingresos; es sabido por lo demás que este impacto fue aceptado por el gobierno de Nicaragua como una condición insalvable para el éxito del programa. (5)
La promoción del programa ha involucrado asímismo cambios en algunos aspectos centrales al enfoque políticoeconómico de los primeros años. Las expectativas iniciales en un proceso rápido de profundas transformaciones socioeconómicas y de mejoramiento sustancial de las condiciones de vida de los grupos de menores ingresos, han cedido paso a una concepción del proceso de cambio como algo mucho más lento, a un enfoque del mejoramiento social como una cuestión que se inscribe más bien en el horizonte de dicho proceso, y a una aceptación de las crecientes diferenciaciones sociales como un aspecto inevitable, o indispensable, del desarrollo. El énfasis de los primeros años en la autodeterminación económica respecto de los factores externos ha cedido paso a una preocupación por la necesidad de adecuar la economía nacional a los vientos que soplan en el mercado interLos términos de la contradicción En los momentos actuales, y en visperas de elecciones generales, el gobierno sandinista se enfrenta a una doble cuestión: la reactivación de la economía y la reversión del deterioro social, sin recaer en los desequilibrios y desajustes del pasado, y manteniendo en alto la meta antiinflacionaria. Una tarea usualmente compleja y de resultados problemáticos, que es agravada en el caso de Nicaragua por el margen estrecho de opciones de su economía -una cuestión que hemos tratado en algunos trabajos anteriores(6), y que ha sido ilustrada por el ejemplo con que iniciamos este trabajoy por la estrecha y a menudo conflictiva articulación de factores económicos у políticos, internos e internacionales.
En las condiciones presentes de Nicaragua y del desarrollo de su proceso revolucionario, cualquier reactivación efectiva y sostenida de la economia pasa, en primer lugar, por el sector exportador. Tanto para un esquema basado en las exportaciones en sí mismas, como para un esquema que deje espacio a los factores de reactivación que podrían emanar del mercado interno; sin un sector externo dinámico, generador de excedentes y de divisas líquidas, nada de lo otro funciona. (7)
Su marginalidad en el mercado internacional coloca a Nicaragua en una po-
(8). El caso de Cuba es particularmente gráfico. La eliminación de la estacionalidad en la producción azucarera se llevó a efecto a través de un proceso muy amplio, costoso y de largo plazo de mecanización, complementado por un proceso de desarrollo económico agroindustrial que generó alternativas de empleo de la fuerza de trabajo así desplaza-
El incremento en los costos de producción pudo ser compensado por el hecho que, para entonces, Cuba ya colocaba la casi totalidad de su exportación de azúcar en el mercado preferencial soviético, con precios muy por encima de los del mercado internacional. Parece claro que la transformación del sector azucarero cubano, de sus condiciones de empleo y de remuneración, no habría sido posible fuera del amplio marco de transformaciones sociopolíticas y económicas, y de rearticulación externa, protagonizado por ese país. (9). Ello es así en toda Centroamérica y no sólo en Nicaragua: vid. Victor Bulmer-Thomas, The Political Economy of Central America since 1920. Cambridge: Cambridge University Press, 1987, pág. 275 y ss. (10). Via. por ejemplo John weeks, !he Economies of Central America. New York: Holmes & Meier, 1985, especialmente cap. 6, y Bulmer-Thomas, cit., caps. 9 y 10. (11). De acuerdo a un informe reciente, en Nicaragua se pagan los precios a produtores de granos básicos más bajos de Centroamérica: vid. CIERA, Situación de los precios relativos en la producción campesina. Managua, febrero 1989, mimeografiado. Durante el último cuatrimestre de 1988 el indice general de precios creció 27% más que el índice de precios para el rubro alimentos y bebidas, J 25% más durante el primer cuatrimestre de (12). En materia pesquera, por ejemplo, podría combinarse la pesca artesanal con pesca industrial; las plantas procesadoras industriales con plantas locales de acopio y procesamiento pre-industrial en pequeña escala. En materia forestal, podría pensarse en la organización de pequeñas empresas asociativas para la plantación y cuido de bosques jóvenes, con la explotación empresarial en mediana y gran escala. En general las etapas intensivas en fuerza de trabajo podrían organizarse sobre la base de pequeñas empresas autogestionarias, dotadas de apoyo y asistencia estatal ágil y eficiente.
POR EL
PROGRESO
sición de tomador de precios. En tales condiciones el crecimiento del producto y del ingreso dependen de: 1) crecimiento de los precios de exportación; 2) disminución de los precios de importación; 3) reducción en los costos de la producción para la exportación. Los factores 1 y 2 están más allá de la capacidad de acción de Nicaragua. En lo que toca al tercer factor, los costos de producción se dividen en costos locales y costos importados. El principal costo local es el precio de la fuerza de trabajo. Una proporción alta de los insumos, maquinaria, etc., es importada, y sobre ésta el margen de acción del país es, ya se dijo, reducida. En consecuencia, el único costo sobre el cual se puede operar es el laboral; la competitividad internacional del factor trabajo es en definitiva la condición de rentabilidad del sector exportador y, a través de este, del conjunto de la economía nacional.
Cuando los bienes exportables son al mismo tiempo componentes importantes de la dieta local -"bienes salario"-, puede generarse una situación favorable, en el sentido que incrementos en la productividad del sector de exportables implican asímismo incrementos en la productividad de la producción para el consumo local. La reducción de los costos de producción en el sector de exportación genera una reducción en el costo de reproducción de la fuerza de trabajo; se define una "renta laboral" diferencial en escala internacional, compatible con una satisfacción aceptable de necesidades básicas por el factor trabajo. Es la situación de un pequeño grupo de economías de clima templado, exportadoras
FSLN
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de cereales y otros granos básicos, y de productos cárnicos.
Cuando, al contrario, existe una diferenciación marcada entre el sector productor de exportables y el sector productor de bienes de consumo local -como es el caso de las economías de agricultura tropical y subtropical, o de la minería- incrementos en la productividad del sector exportador no tienen en principio impacto sobre el costo de reproducción de la fuerza de trabajo. La rentabilidad externa reposa en definitiva en una compresión absoluta de las condiciones de empleo y de vida de los productores directos -asalariados y campesinos- agravada por el carácter estacional del empleo en el sector exportador. Una economía dependiente En este segundo tipo de economías el mercado local tiene dimensiones muy reducidas e ingresos relativamente altos, con elevados coeficientes de importación, ya que el tamaño pequeño del mercado local inhibe el desarrollo de un sector industrial que no esté estrictamente ligado a la exportación -y en todo caso de alcance muy reducido. El esquema exportador es así, al mismo tiempo, un esquema importador, de gran vulnerabilidad externa, marcada polarización de los ingresos y formas institucionales usualmente muy autoritarias.
Los cambios políticos de signo popular introducen desajustes en este modelo. El mejoramiento de las condiciones de trabajo y de vida, y la elevación de los ingresos, de los asalariados y otros sectores de trabajadores y el campesi-
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nado, eleva por definición los costos de producción en el sector de exportación y reduce adicionalmente la competitividad externa de la economía. Ello, sin entrar a considerar los desajustes que se experimentan como consecuencia de los cambios institucionales y en las relaciones de propiedad. La elevación de la productividad en el sector de producción de alimentos, que puede contrabalancear el impacto del crecimiento de la remuneración del factor trabajo en la exportación, involucra usualmente grandes inversiones y es, en todo caso, un proceso complejo y que no genera frutos en el corto plazo. Por su lado, las acciones orientadas a reducir la estacionalidad del empleo y dar a éste un caracter más estable son igualmente caras y de largo plazo, e involucran inversiones costosas. Estos factores explican la crisis del sector exportador que acompaña a los procesos revolucionarios en economías de este tipo, y la complejidad de las políticas orientadas a una rearticulación externa.(8)
En el marco de la crisis presente, abandono de los objetivos de transformación socioeconómica rápida y de relativa autonomía respecto del mercado internacional, vuelve a colocar a la promoción de las exportaciones como el primer paso de la reactivación. Ahora bien: el sector exportador tradicional de Nicaragua está en una crisis profunda. En parte por la guerra, en parte por los cambios sociales y políticos de principios de la década, en parte por los cambios en la economía internacional. Nicaragua podrá seguir produciendo y exportando café, algodón, azúcar, etc., pero es poco probable que ellos puedan ser la base de un crecimiento económico similar al que tuvo lugar desde la segunda guerra mundial hasta fines de la década de 1970, o que puedan llegar a operar como el equivalente funcional del "sector I" del esquema marxisma de reproducción ampliada. (9)
Lo primero es, entonces, encontrar un nuevo sector exportador, a partir de determinadas ventajas comparativas. EI esquema exportador anterior se basó en dos ventajas comparativas: costos laborales, y dotación de recursos naturales (fertilidad del suelo, proximidad geográfica al mercado estadounidense y complementación con éste). Los costos laborales comparativamente reducidos estuvieron también en la base del esquema de integración regional (diversificación de las exportaciones con mayor participación de exportaciones industriales), pero tactores que no viene al caso analizar aquí, y que son conocidos, llevaron a un rápido agotamiento de la capacidad expansiva del Mercado Común Centroamericano.(10) Tres recursos importantes La ventaja comparativa del factor fuerza de trabajo se mantiene en la actualidad, y la caída vertical de los salarios reales y, en menor medida, del precio de los granos básicos, incrementan su relevancia para una reactivación de las exportaciones de origen agropecuario(11). La muy reducida disponibilidad de recursos financieros externos, la contracción de las importaciones, y la experiencia recogida durante los años precedentes, obligan asímismo a recurrir a tecnologías mas tradicionales donde la fuerza de trabajo desempeña un papel central. La ventaja de la dotación de recursos naturales, ante el agotamiento del modelo tradicional, debe buscarse en otros sectores de la economía y en otras regiones de la geografía.
En principio surgen tres rubros como potencialmente importantes: maderas, minería, productos del mar. A pesar de la explotación irracional a que estos tres recursos fueron sometidos durante el somocismo, y del impacto reciente del huracan Joan, Nicaragua posee condiciones para una reactivación de su sector exportador en estos tres rubros. Se trata de actividades que tienen efecto difusor de actividad hacia atrás (produccion local de algunos insumos y equipo) y nacia adelante (procesamiento, industrialización), gran capacidad de generar empleo laboral, pueden combinar actividad en gran escala y en pequeña escala, los precios internacionales son buenos y tienen comportamiento positivo en el largo plazo. La paz hace posible poner inversiones y esfuerzos en estos sectores, sin los riesgos del pasado. Existe asímismo un cierto acopio de estudios técnicos efectuados durante los últimos quince años que señalan la factibilidad de proyectos importantes.
Estos tres rubros se prestan para una articulación dinámica y eficiente de proyectos autogestionarios en pequeña escala (empresas individuales, familiares, asociativas, comunales, cooperativas, etc.), y explotación empresarial en gran escala, sobre la base del común denominador de una actividad racional que garantice -en los casos de pesca y maderas- la reproducción de los recursos, y en el caso de la minería, la progresiva sustitución del recurso no renovable por recursos renovables -forestación, por ejemplo-. (12)
De un énfasis inicial en la faz extractiva, debería pasarse en una segunda etapa a incorporar mayor valor agregado local: procesamiento, elaboración de derivados. Las negociaciones para acceso a fondos y capacidad empresarial deberían contemplar asímismo la utilización máxima, compatible con criterios de eficiencia, de insumos locales. El énfasis en insumos importados fue una de las vulnerabilidades del enfoque agroexportador que trató de impulsarse en los años iniciales de la gestión sandinista. Ello inhibió el desarrollo de eslabonamientos hacia atrás, redujo el impacto multiplicador de los proyectos, incrementó la capacidad ociosa en ramas industriales existentes, y presionó sobre la balanza de pagos y sobre el déficit fiscal a través de las pérdidas cambiarias que se derivaban del tipo de cambio ficticio que hacía posible el recurso a importaciones baratas.
La definición de nuevas líneas de dinamismo sobre la base de la diversificación del sector exportador se verá favorecida por el regreso al país de centenares de jóvenes graduados en el exterior, altamente capacitados en rubros técnicos, de los que en el pasado el país carecía. Elementos de una estrategia Nicaragua no está en estos momentos en condiciones de meterse en una estrategia de sustitución de importaciones, pero sí de desarrollar una estrategia de inversiones que reduzca, manteniendo eficacia productiva, las compras externas. Una de las enseñanzas de los llamados "nuevos países industrializados" (NICs) de Asia es precisamente ésta: superdinamismo exportador, pero "nacionalismo" del consumo y de buena parte de los insumos de la producción, por la vía de un sólido eslabonamiento hacia atrás. Asímismo, habría que plantearse como objetivo fortalecer los rubros de producción industrial que utilizan materias primas locales, para el mercado interno: alimentos y bebidas, indumentaria y calzado, materiales de construcción, metalmecánica, y otras Una reactivación de la economía exigirá reconstituir la infraestructura social tan fuertemente deteriorada por la guerra y por las políticas de estabilización y ajuste, y buena parte de las inversiones requeridas generarán una demanda de materiales de construcción, equipo, mobiliario, etc., que la oferta nacional puede abastecer con eficacia -con el adicional de tratarse de actividades de importante generación de empleo
La identificación e impulso de nuevos sectores de dinamismo exportador, y un más dinámico eslabonamiento hacia dentro, no implican rechazo de la agroexportación tradicional. Los rubros tradicionales no van a ser abandonados, aunque algunos de ellos (caso del algodón) están siendo redimensionados у deben tomarse decisiones en lo que toca a los cambios en el uso de los suelos. Además, hay espacio para cosas nuevas: ajonjolí -sobre el cual se cuenta ya con experiencia-, cardamomo, legumbres, frutas, y otros. En general se trata de rubros intensivos en el empleo de fuerza de trabajo, aunque los factores tradicionales de inestabilidad seguirán operando: inestabilidad de precios, dependencia de factores climatológicos, etc.
En años recientes ha aumentado el interes del gobierno nicaragüense en
(13). Vid. Graham Bird, "Should Developing ountries Use Currency Depreciation as .
ool of Balance of Pavments Adiustment? , Review of the Theory and Evidence, and a Guide for the Policy-Maker". The Journal of Development Studies, july 1983, 461-484.
oromover como otro eje de reactivacior el sector servicios, especiticamente er lo que toca a turismo internacional y a la construcción de un canal interoceánico; ambas hipótesis de desarrollo se apoyan en la dotación de factores naturales (ubicación geográfica, clima, y otros). La actividad turística ha sido tradicionalmente una de las más dinámicas en la cuenca del Caribe, y una en la que Nicaragua se ha mantenido al margen. Dadas las características presentes de la actividad, los costos de entrada en términos de inversiones son relativamente altos, y será muy fuerte la competencia de la red existente de turismo nternacional en el área. La dotacion de factores naturales es un punto relevante como ventaja inicial, pero la exportación de servicios turísticos demanda factores adicionales, de los que Nicaragua en general carece: infraestructura vial, de comunicaciones y hotelera; diversificación de servicios, capacitación de recursos humanos, etc. La promoción de la actividad demandará inversiones de gran magnitud cuya búsqueda en el exterior competirá, en principio, con la demanda de fondos para el sector productivo. La ventaja comparativa del régimen revolucionario atrajo una proporción alta del turismo en años recientes; ésta parece ser, sin embargo, una ventaja en vías de extinción, o de una relevancia progresivamente menor, a medisanita, molar mucho de los aspectos que alimentaban aquel entusiasmo. Por lo demás, los grupos de población movilizados por este turismo altamente politizado son en general de ingresos medios, mientras que la experiencia de los países de la cuenca del turismo. destaca la necesidad de apuntar a grupos de elevado nivel de ingreso. Consideraciones de política internacional En lo que toca al canal interoceánico, las consideraciones anteriores sobre la magnitud de las inversiones requeridas son mucho más complejas, y demandan la existencia de fuertes socios externos dispuestos a emprender el proyecto. En tales condiciones, no es plausible esperar de Nicaragua otro aporte al proyecto que el de las condiciones geográficas Debe señalarse asimismo la existencia le otros proyectos alternativos al Cana le Panamá, que ya se encuentran er diferente grado de análisis y desarrollo, / con los cuales también debera compe ir la iniciativa nicaragüense. Las consi. deraciones de política internacional que enmarcan al proyecto también son más mplejas, dados la magnitud de los | reses político-militares de Estadi
Unidos en el área, el desenvolvimiento reciente de la cuestión del Canal de Panamá, y la precaución de las terceras partes internacionales, con posible interés en asociarse a Nicaragua, de no incrementar por esta causa el nivel de las tensiones internacionales que rodean a la región -en especial, no afectar sus propias relaciones con los Estados Uni-
La reactivación del sector exportador involucra un conjunto más amplio de aspectos que los que se ha mencionado hasta este momento, pero que aquí sólo podemos mencionar muy rápidamente.
El punto de partida obvio es el acceso a fondos de inversión. Deben ser obviamente fondos externos; la capacidad de ahorro del país, después de la guerra, es extremadamente reducida, incluso desde la perspectiva de una mera reproducción simple, y el programa de ajuste puso fin a la época del financiamiento por la vía de la emisión inorgánica. Además, desde una perspectiva ortodoxa, una política de crecimiento emprendida antes de terminar la etapa antiinflacionaria es contradictoria con el objetivo de la estabilidad, a menos que se cuente con el ingreso de fondos externos frescos y de largo plazo. De ahí que la disponibilidad de financiamiento externo se presente como un requisito sin el cual el crecimiento del producto -no se diga la redistribución de los ingresos- y una estabilidad relativa de precios, son objetivos mutuamente excluyentes.
La reactivación de la economía por la vía de las exportaciones requiere un uso muy eficiente de volúmenes de inversión que sólo podrán hallarse en el exterior. La comunidad internacional mostró buena voluntad hacia la recuperación económica de Nicaragua a comienzos de la década actual, y las economías socialis tas contribuyeron significativamente al financiamiento y el equipamiento de grandes proyectos de inversión. Es obvio sin embargo que la etapa de acceso relativamente fácil a financiamiento blando ha concluído, y que Nicaragua debe hacer frente a rigideces fuertes en este terreno. El desenvolvimiento exitoso de la estrategia centroamericana de paz plantea para Nicaragua la posibilidad de acceder a los programas multilaterales de cooperación que se han diseñado en apoyo a dicho proceso por la ONU y la Comunidad Europea; es posible que otras iniciativas similares se sumen a elLa importancia de las elecciones La fuerte gravitación de los factores de la política internacional y regional respecto de los factores internos a las sociedades centroamericanas, particularmente notoria en el caso de Nicaragua, lleva a pensar que el acceso efectivo a
fondos de esta naturaleza estará condicionado por el desenvolvimiento del proceso local de democratización e institucionalización y, en particular, por el desarrollo del proceso electoral. En este sentido no cabe esperar un cambio significativo en la disponibilidad de fondos de inversión antes de febrero-abril 1990. Entre tanto, el gobierno de Nicaragua ha reiniciado la publicitación de la nueva ley de inversiones extranjeras, en la hipotesis que sus términos permisivos, y el cambio en las condiciones político-institucionales internas, resultarán atractivos a potenciales inversores privados.
En segundo lugar, la cuestión de los mercados. La identificación de nuevos rubros de exportación implica la necesidad de salir a la búsqueda de mercados nuevos. No es aventurado suponer que el mercado tradicional de Nicaragua -Estados Unidos- se mantendrá cerrado en el futuro próximo, y su reapertura depende de factores políticos mucho más que de una racionalidad económica. Además, después de cinco años de embargo comercial, y más en general, de contracción de la capacidad exportadora global, varias economías de Centroamerica tomaron ventaja ocupando los espacios cedidos por Nicaragua. Existe por lo tanto, un doble problema: recuperar mercados perdidos, y abrir mercados nuevos. La elasticidad de los mercados del CAME parece ser reducida, involucrando costos altos de transporte, comunicaciones, y otros. La cuestión es importante, ya que las experiencias exitosas de diversificación y promoción de exportaciones no tradicionales han estado ligadas, en todo el Tercer Mundo, a la capacidad de encontrar mercados dinámicos para la producción de exportables.
Un tercer aspecto se refiere a los instrumentos y mecanismos de promoción de exportaciones. También en este terreno las opciones son reducidas. En el pasado reciente se puso particular atención en los factores de comercialización y en la estera de la circulación. El instrumento central fue el manejo del tipo de cambio, que demostró tener una eficacia reducida. Las devaluaciones incrementan los precios externos pero repercuten en los elevados coeficientes de importación de las estructuras de costos, contrabalanceando los estímulos generados por la vía de los precios; el recurso a tipos diferenciales de cambio ha sido abandonado en el marco de la política antiinflacionaria y el programa de ajuste. El manejo del tipo de cambio ha sido complementado con una creciente dolarización de los precios pagados al productor, ligada de manera muy flexible a incrementos en los rendimientos. La disponibilidad de divisas permite al productor importar insumos directamente, aunque no se dispone hasta el momento de información sistemática sobre la afectación efectiva de las divisas a usos productivos o a gastos de
La eficacia del manejo del tipo de cambio para estimular esportaciones en economías subdesarrolladas es cuestionable y no arroja resultados unívocos. La elasticidad de la oferta de exportables parece obedecer a un conjunto amplio de factores que incluyen la tasa de cambio, pero también el tipo de productos exportables, la estructura del comercio exterior, las condiciones climáticas, y otras(13). En los momentos actuales parece existir en Nicaragua una mayor preocupación por atender más a la esfera de la producción, definiendo paquetes diversificados de incentivos que apuntan a mayores niveles de eficacia productiva, rendimiento y productividad. Es prematuro abrir juicios sobre el impacto real de este nuevo enfoque. Una opción a largo plazo Hay que mencionar asímismo la cuestión de los mecanismos administrativos para la diversificación y promoción de as exportaciones, y la captación de mercados potenciales. El déficit de Nicaragua en este terreno es notorio, pero podria ser superado en el mediano plazo con apoyo técnico externo.
En cuarto lugar, debe señalarse que toda política de desarrollo implica una política de recursos humanos, y ello tiene que ver, fundamentalmente, con el sistema educativo del país. El sistema educativo vigente en Nicaragua no sirve para una política de desarrollo. No pone atención a la vinculación con la producción, no enseñaa pensar ni a estudiar, no fomenta la creatividad; su capacidad para transmitir información, destrezas y habilidades es mínima. Las limitaciones son particularmente dramáticas en los niveles de educación básica y media. Existen factores que pueden ayudar a explicar estas falencias, pero ellos no son suficientes para superarlas. Si no se encara una retorma educativa, una jerarquización de los recursos humanos del sector, y la asignación consiguiente de fondos, que sean coherentes con las necesidades reales del país, buena parte de los esfuerzos productivos caerán
Resulta claro, de todos modos, que las perspectivas de reactivación de la economía nicaragüense y de mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de la población son problemáticas, están ligadas al largo plazo, y con fuerte dependencia de factores externos sobre los que la capacidad de control del país es muy relativa. Finalmente, la opción por una mayor articulación al mercado internacional puede permitir a Nicaragua mejorar su capacidad de generación de divisas convertibles, de las que está necesitada en extremo, pero no parece diseñada para reducir la tradicional vulnerabilidad externa de su economía respecto de los vaivenes de la economía internacional ni para generar, por tanto, una base más estable de de-